数字经济监管概论

导论

“数字经济监管指政府、监管机构、平台企业和其他组织为预防和消除数据要素、数字技术开发应用及数字经济社会活动所产生的各种损害，从而确保社会公共利益目标，而采用的包括政府行政、法律、自我监管、伦理等多种手段的控制活动”。

政府监管的前提是存在市场失灵。政府监管是解决市场失灵的政府公共决策。基本前提是存在着市场无法克服的系统性失灵。市场监督的出发点是促进数字经济高质量发展、维护消费者利益和社会公共利益。

数字经济中市场失灵主要体现为市场垄断、信息不对成、消费者隐私保护、公共安全与社会价值目标。

相比于传统的监管理论，数字经济的监管策略需要有所调整。主要的矛盾在于，数字经济参与主体和市场环境快速创新，此时如何最大化释放数字技术带来的巨大好处，同时将数字技术发展与应用中可能产生的各种风险降至最低。

1. 有效性。强调动态的长期有效。政府监管政策设计要考虑政策实施的长期影响，监管政策和执法行动的设计与实施应该更加关注于灵活性和适应性。这样才能够应对动态变化的数字经济市场，从而确保监管的动态有效。
2. 比例原则。对被监管对象设定的标注或义务要求不应该超过实现监管政策目标的必要性所要求的合理范围。要考虑到可能带来的行政成本和合规成本，审慎的进行灵活的动态监管，对不同企业实行不同的监管强度要求和监管执法密度。不能搞“一刀切”的粗暴监管。
3. 创新友好原则。创新是数字经济的根本动力，而监管策略可能会抑制创新。要坚持市场发挥决定性作用的要求，突出创新优先的目标，更好的促进创新。要通过监管来营造有利于创新的政策环境，更好地释放创新要素和提高创新主体的创新激励性。避免不恰当的政府监管阻碍创新。
4. 合作治理。需要改变政府一元主体的监管体制，保持政府监管的开放性，发挥平台企业、平台用户、行业组织、社会公众等多元主体的作用，建立多元主体合作治理的监管心体制。
5. 依法行政原则。依法行政是现代法治政府的重要制度保障。政府监管必须按照科学的法定职权和公正的执法程序

综上，数字经济政府监管的基本导向可以概括为：

• 促进数字经济高质量发展为根本目标。要避免监管过度也要避免监管不足，从而咋大程度的减少限制竞争和阻碍创新的监管市场失灵问题。坚持市场机制在促进数字经济创新发展中的决定性作用，关键在于通过市场监管来够构建安全的消费环境和激励性创新环境，从而促进数字经济高质量发展。要求数字经济监管要放弃传统的产业政策思路和保护特定行业或企业的歧视性做法，重在构建公平竞争的市场环境和治理有效的监管体制。
• 促进开放共享和鼓励创新为政策基点。开放共享是创造更大社会价值的必要条件，因此政府应该促进数据可移动性和平台之间的互操作性。进一步的，由于数字经济以数据作为主要的生产要素，盗版侵权等行为更加普遍，这些都对企业的创新激励产生了重要伤害。数字经济需要维持高创新频率和高创新密度才得以充分激发潜力。政府监管需要完善数据产权保护制度和版权保护制度，为创新提供充分的激励制度
• 维护市场可竞争性作为重点。确保竞争政策的基础性地位。市场竞争机制是基础，维护消费者福利和社会总福利。竞争政策是数字经济监管政策的主体，重点在于禁止企业的垄断行为（网络效应、规模经济、大数据优势）。同时，还要推进全国统一的大市场构建，消除各种行政性垄断行为，预防和制止滥用行政权利排除限制竞争，确保竞争政策的基础性地位。
• 应更突出社会性价值目标。政府监管并不局限于经济目标，同时也包括社会性目标。数字经济的发展正在全面的影响到一个国家的经济、社会价值和公共安全等领域。数字经济监管应该关注：保障网络与数据安全、保护用户隐私、维护社会价值。
• 确保监管的动态有效以符合数字经济技术创新和商业模式创新迅速的特征。政府监管面临的最大挑战是如何防止监管体制和政策落后于数字经济的发展。放置监管体制和政策的僵化，强调灵活性和动态的监管能力。

反垄断重心

1. 坚守竞争政策的基础地位。市场经济是驱动数字经济蓬勃发展的核心机制，推动数字经济的高创新发展。因此，数字经济反垄断应当坚守竞争政策的基础性地位，重点在于消除严重扭曲市场竞争的产业政策、阻碍创新发展的政府监管政策和不作为的竞争策略。通过营造公平竞争的市场环境来
2. 坚持扩展消费者福利标准。坚持反垄断消费者福利标准，数字经济反垄断政策不仅要关注价格水平所决定的消费者福利，而且更应该关注企业产品和服务的升级、消费者隐私保护等非价格维度的消费者福利。
3. 将鼓励创新作为优先目标。创新是竞争和经济高质量发展的最重要的驱动力量，维护企业创新激励应该成为反垄断审查的最优先目标。因此，有利于创新的企业之间合作行为不宜使用本省违法原则；谨慎干预知识产权许可的严苛条件；审慎的反垄断监管，强化市场研究和程序正义，放置过度监管和错误执法。总而研制，数字经济反垄断监管不能以牺牲创新为代价，而应更好地促进数字经济的创新。
4. 重视潜在竞争和数据垄断问题。数据垄断是数字经济反垄断需要特别关注的问题：一是非法数据采集利用行为；二是数据滥用封锁行为；三是数据驱动的企业并购。

数字经济反垄断执法的重点是算法合谋、纵向限制协议、滥用支配地位行为和企业并购。

网络与数据安全监管

需求

• 网络与数据安全是维护国家主权的需要。网络空间是国家主权的重要组成部分。数字经济时代，数据是关键生产要素，整个国家的经济社会活动都是建立在大数据的基础上。数据已经成为一个国家经济社会发展的重要战略资源。保护本国的数据资源成为国家战略的重要年内容，对维护国家经济安全和保持数字经济的国际竞争优势具有重要意义。
• 网络与数据安全关乎国家公共安全和政治安全。数字经济时代，网络和数据信息系统已经成为了关键的基础设施。因此，网络安全与国家安全同许多其他方面的安全都有着密切关系，设计广泛的国家公共利益。网络和数据日益成为影响国家政治安全的因素，需要防范非法的网络活动，维护政治安全。
• 网络和数据安全关乎个人隐私和商业企业财产安全。个人隐私是人格权的重要部分，同时又作为具有极高价值的数据资产。政府需要加强对个人隐私数据的安全监管，杜绝非法采集和销售个人数据。
• 网络和数据安全事故高发潜藏高安全风险。网络和信息系统是关键的基础设施，其稳定性关系到经济社会的正常运行。数据泄露和恶意攻击事件频发，政府需要全面加强网络与数据安全监管。

基本原则

1. 坚持总体国家安全观统领。总体国家安全观为网络安全和数据安全的立法和执法工作提供了根本指引。
2. 坚持维护网络安全与促进创新发展并重。需要正确的处理好发展和安全的关系，坚持以安全保发展、以发展促安全。安全是发展的前提，任何以牺牲安全为代价的发展都是国家和社会所不能承受的。发展是安全的基础，不发展是最大的不安全。没有创新发展，网络安全也就没有保障，已有的安全甚至会丧失。统筹安全与发展，坚持以网络技术创新和数据开发利用来促进和提升网络与数据安全，以网络与数据安全来保障数据开发利用和产业创新发展。
3. 坚持网络系统安全和网络与数据安全相统一。网络运行安全是重要的技术基础，网络信息安全是重点内容。网络安全是为了促进数据信息更好地传输，从而促进数字经济发展和社会和谐。
4. 坚持政府主导和多元治理相协同。政府监管的主导作用，制定科学的国家网络数据安全战略规划，完善网络数据安全监管体制。构建利益相关者参与的多元治理体制，鼓励利益相关者参与治理。要协同运用行政、司法、经济、技术、伦理等手段，以实现最佳监督。
5. 坚持维护国家主权与推进国际合作相结合。网络和数据是国际合作交流的新纽带。在重视国家网络与数据主权保护，强化网络与数据安全监管的基础上，不搞自我封闭，要达成高质量、深层次的国际交流合作，推动各国和平利用网络空间，促进数字贸易的发展，造福人类社会。

人工智能监管的价值准则

人工智能监管应确保人工智能开发与应用遵循基本的价值准则，即“以人为中心”

1. 人工智能系统应该始终在人的控制之下。技术应该服务于人，人工智能系统的开发与应用应确保人是技术的主人，确保人对技术的控制。实时干预和事后对系统运行结构进行干预。
2. 人工智能监管重在保护人的自决权。确保人对技术的了解，切实维护人拥有是否使用人工智能的自决权。关键在于个人有充分的权利决定是否使用人工智能，而不是由技术决定或者技术使用者来迫使个人接受。“知情同意”和“合法正当”等基本要求。并且有权撤回。
3. 人工智能技术发展和应用应以促进人的福祉为根本目标。人工智能系统的开发设计和应用应遵循基本的伦理准则。

数字经济反垄断监管体制与政策创新

数字经济对传统反垄断实施体制的有效性提出了重大的挑战，传统反垄断体制明显不适应数字经济的商业现实，迫切需要创新数字经济反垄断体制与政策，全面提升反垄断监管效能。

建立更加有效的反垄断机构体制

• 协同多部法律和多个部门。数字经济市场支配企业垄断行为的竞争影响具有多维性。强化国家市场监管总局在反垄断执法中的主导地位和建立多部门协同执法体制机制结合起来，建立权责明确的反垄断市场监管与部门行业监管关系。
• 强化事前监管与事后反垄断执法的协同。由于数字经济的高集中市场和企业垄断势力具有内在的自强化机制，仅仅依赖事后反垄断执法往往难以充分恢复市场竞争。反垄断执法需要重心迁移，建立“事前监管+事后查处”的反垄断新体制。事前监管主要针对具有“守门人”地位支配平台。防止高度集中市场的出现，要严格禁止肯能导致市场过度集中的企业并购。
• 提升反垄断执法能力。数字经济快速创新带来的不确定性和平台多边市场商业模式竞争损害分析的复杂度。目前国家市场监管总局无法适应数字平台反垄断执法的繁重任务，迫切需要增加机构人员的编制，特别是增加经济学家、法学家和数字技术专家的人员数量，以提高执法能力。

创新数字经济反垄断的政策手段、工具

• 强化支配平台的事前行为规则监管。支配平台有义务确保在没有合理理由的情况下，其进营行为不得扭曲平台内市场竞争、剥削或歧视平台用户，维护公平的交易环境。
• 强化“基于设计来守法‘的事前算法监管。数字平台企业往往大量采用算法决策，由此带来数字经济突出的算法垄断问题，反垄断执法应该关注于算法事前监管。要求算法的设计者和使用者必须确保算法设计不会带来反竞争结构。重点在于算法设计不得包含引起反竞争效应的程序设计。
• 实施有效的促进数据接入政策。数据接入具有重要的竞争促进和增长驱动作用。强化数据开放接入是放置数据垄断和促进市场竞争的最重要的政策选择。最主要政策是消费者用户有权将其个人数据以数字化格式从一个在线服务供应商转移到另一个服务供应商。另外需要对支配平台提出进一步的互操作性要求。禁止支配平台的数据封闭有。

多重利益主体

数字平台进营涉及的利益关系主要包括平台与消费者用户，平台与商家、合作商，平台与平台，平台与社会四重利益关系，政府监管需要针对不同利益关系的主要问题来明确监管的目标和重点，进而完备针对性的平台监管法律体系。

这对应四种不同的利益侵害风险以及对应的监管重点和目标设定。